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关于“执行合同”的问卷评析

2019-01-09 14:36:56 字体:

“执行合同”(enforcing contracts)是世界银行《全球营商环境报告》十个一级指标之一,也是《全球营商环境报告》中关于司法制度和诉讼程序的最重要的指标。[1]“执行合同”指标主要衡量各经济体司法解决商业纠纷的效率和质量,包括纠纷解决的时间、费用成本和以司法程序为中心的纠纷解决制度框架的质量水平(包括法庭结构、案件管理、法院自动化、替代性纠纷解决机制等方面的内容)。但从内涵来看,“执行合同”指标实际上涵盖了有关审判组织、司法程序、审判效率、诉讼成本、多元化纠纷解决、法院自动化建设、司法改革等多方面的内容,可以从一个侧面集中反映各经济体司法制度的质量效率及其在全球同行中所处地位和水平。因此,可以将“执行合同”指标称之为“法院竞争力指标”。

一、“执行合同”指标的构成和评价方法

“执行合同”指标是以各经济体最大城市的初级法院[2]为例来评估该经济体解决一起商业纠纷所耗费的时间、费用成本以及司法程序质量指数,从而确定该经济体解决商业纠纷的便利度。具体来看,“执行合同”指标由“时间”“成本”“司法程序质量指数”等三个二级指标组成(见图1)。其中,“时间”“成本”是测量“执行合同”实践情况及效果的指标,评估数据通过对被评估城市的律师、法官等从业人员进行调查问卷取得,评价结果取受访对象提供数据的中间值;“司法程序质量指数”相关数据主要通过对该经济体民事诉讼法和其他法庭规章的考察取得。“执行合同”的总分和排序由各个二级指标的世界前沿距离分数的简单平均数决定。此外,为回应今天世行报告的主题“加强培训,促进改革”,今年的世行问卷中增设了关于从业人员培训的内容,并得出了一些重要的研究结论(相关情况作者已另行撰文予以介绍)。相关问题有可能预示了世行将在营商环境评价方法论上进行新一轮的完善和升级,值得加以重点关注。各项二级指标的内涵及测评方法如下:

(一)时间(效率指数)

时间是解决一个“标准化”案例所需要的全部时间,从原告方决定向法院提起诉讼之时起,计算至货款支付时止,其中包括采取行动所需的天数以及中间的等候时间。按照世行调查问卷和实际计算方法,“执行合同”的时间分三个阶段分别进行计算,包括:(1)起诉和送达的时间;(2)审理和裁判的时间(案例假设双方当事人均未提起上诉,故审理时间仅指一审审理时间和上诉期间);(3)执行判决的时间。“执行合同”的时间即为以上三个阶段各自平均时间之合(见图2)。

(二)成本(效率指标)

成本是指原告方为维护和实现权利必须预先支付的所有费用,不考虑事后的赔偿或分担。“成本”也由三类费用组成,由三类费用的平均金额集合计算而得,包括:(1)律师费;(2)法庭费用(包括诉讼费用、保全费用、鉴定费等);(3)执行费用。成本按原告实际支出费用占诉讼标的额的百分比计算。

(三)司法程序质量指数

司法程序质量指数主要考察各经济体是否建立了有利于纠纷公正高效解决的良好的制度框架,并得到实际落实。司法程序质量指数主要包括以下四个方面的内容:(1)法院结构和诉讼程序;(2)案件管理;(3)法院自动化;(4)替代性纠纷解决(各子指标具体测评内容详见表1)。从表1可以看出,“司法程序质量指数”涵盖了商事审判专业化建设、案件审判方式改革(合理化)、加强审判管理、多元化纠纷解决机制建设、审判工作信息化等方面的内容。考察内容既包括促进审判效率提升的法律制度和机制,也涉及确保司法质量即司法公正公信方面的内容,但以促进审判效率的制度机制为主。

(四)针对法律从业人员的培训宣传

每年的世行报告,都会在对各经济体营商环境进行常规评价和全球排名的同时,确定一个与营商环境相关的主题进行深入调研。其方法是在对常规评价项目进行调查问卷的同时,在调查问卷中增加与年度主题相关的一些新问题。通过对全球各经济体相关情况的统计分析,得出与年度主题相关的研究结论。今年世行报告的主题是“加强培训,促进改革”。为对此项主题开展调研,世行在“执行合同”指标调查问卷中增加了与法律从业人员教育培训和沟通宣传有关的内容,主要包括三个方面的内容:一是对于商事法官和法院工作人员(书记员、立案人员等),法律上对其任职资格如何规定,是否有强制性的培训,培训的计划、内容等由谁确定,有无经费保障机制等。在培训的类别上,除了关注法官或其他司法人员的新任职培训,重点关注在相关法律规定发生变革时,法官及其他司法人员能否及时接受相应的系统培训。二是对于商业律师的任职资格及实务培训,相关的法律制度规定和实践情况。关注重点是相关人员在成为商业律师前是否必须接受一定的实务性培训,当商事领域的法律发生变革时,是否向其提供相应培训。三是当商事法律或司法制度发生变革时,有无正式渠道将相关情况传达给社会公众,让社会公众及时知悉营商监管领域的变革情况。

二、2019年度的得失分情况分析

近年来,中国“执行合同”指标一直稳居全球经济体前列,是我国在《营商环境报告》中唯一一项位列全球领先水平的一级指标。2016年度,中国“执行合同”指标全球排名第七位(世行每年发布的报告命名为下一年度的报告,如此处的2016年度报告系2015年发布的报告,以此类推);2017和2018年度,全球排名均为第五位。其中,在2018年度的“司法程序质量指数”中,上海在满分18分中得15.5分,与澳大利亚并列全球第一。2019年度,中国“执行合同”指标全球排名第六位,继续保持全球领先水平。“执行合同”指标的得分和全球排名情况,充分显示了中国及上海在推进法治化营商环境建设方面,特别是在建立健全公正高效权威的司法制度、确保商事合同得到高效执行方面付出的巨大努力和取得的显著成就。

根据《2019年营商环境报告》,2019年度中国“执行合同”指标的营商便利度得分为78.97分,较2018年度(78.23分)增加了0.74分;在全球190个经济体中排名第六,继续保持全球领先水平。从北京、上海两市的表现来看,北京“执行合同”从去年的76.34分上升至今年的79.12分,增加了2.78分;上海“执行合同”从去年的79.77分下降为今年的78.85分,下降了0.92分。

从各项二级指标的变化来看,北京、上海两市在“时间”“成本”等两项二级指标上得分均无变化,但“司法程序质量指数”的得分都有小幅调整(各项二级指标的表现详见下表)。

“司法程序质量指数”满分18分,北京去年得分14.5分,今年得16分,增加了1.5分;上海去年得分15.5分,今年得分15分,下降了0.5分。从得失分的具体项目来看,去年以来,北京、上海两市积极推行“电脑随机自动分案”,在该项目上均多得了0.5分;北京市还补齐了其在“建立律师网上诉讼服务平台”方面的短板,在该项目上增加了1个得分(该项目上海去年就已得分,因在该项目上存在差距,去年上海比北京多得1分);但上海今年在“是否建立针对法院表现的评估机制”方面失了1分,导致“司法程序质量指数”整体得分比去年少了0.5分,比北京少得1分。

“是否建立针对法院表现的评估机制”是“司法程序质量指数”项下的“案件管理指数”中的一个得分点。其评价的内容是:是否存在针对管辖法院表现的评估报告,以监督该法院的表现、案件在该法院的进展以及确保既定的时间标准被遵守。如果能够公开提供以下四份报告中的至少两份,则打1分;如果只能提供其中的一份报告或者一份也不能提供,则打0分。这四份报告是:(1)处置时间报告(衡量法院处理/判决案件的时间);(2)结案率报告(对比已解决的案件和受理的案件数);(3)待决案件案龄报告(根据案件类型、案龄、上一个诉讼案件和下一个已确定的诉讼案件等,提供待决案件审结时间的大致预估);(4)单一案件进展报告(提供单一案件的进展情况的大致预估)。对照上述评分标准,上海法院近年来深入推进司法公开,案件平均审理周期、审限内结案率、同期结案率、单个案件进展情况等方面的情况都已经通过多种形式向人大及社会公开,或者通过“12368”诉讼服务平台等形式允许当事人随时查询。因此,我们认为上海在该项指标上应当得分,有必要在后续磋商中加强与世行方面的沟通,争取世行修正2020年报告中的该项评价结论。

三、进一步优化“执行合同”指标的工作重点

法经济学和世行等国际组织的实证研究均表明,合同执行的效率直接体现了各经济体对产权保护的程度和水平,直接影响到国内外投资者的信心和市场投融资活跃度,直接关系到各经济体的经济发展和持续增长。高效的司法制度及从中体现出来的对契约精神的高度尊重,是我们进一步优化营商环境、推动高质量发展、提升城市能级和核心竞争力的重要制度保障和核心优势之一,值得倍加珍惜,更好呵护。从各项子指标的得分及全球和地区排名来看,我国“执行合同”项下的“成本”和“司法程序质量指数”两项子指标的改进空间已非常有限,但效率指数(“时间”指标)还有较大的提升空间。要“扬长补短”,进一步发挥好上海在审判信息化、法院自动化及多元化纠纷解决机制等方面的强项优势,同时深入分析、准确对接世行的方法论,补足审理、执行时间相对较长的不足,全面推进“执行合同”指标的持续优化和不断提升。

(一)探索推进全流程网上办案模式,打造上海司法特色品牌

世行专家多次来访上海法院,均对上海法院在审判信息化建设方面取得的成绩给予高度肯定,建议上海法院继续探索实践,为司法信息化建设提供全球最佳实践经验。今年世行报告进一步认可了上海法院在随机自动分案方面的先进做法。下一步,要继续大力推进“数据法院”“智能法院”建设,在市有关部门的支持下,积极推进诉讼档案“单套制”改革,进一步完善和推广无纸化立案工作机制;加强宣传引导,持续推进随机自动分案、电子送达等工作机制落地见效;总结推广浦东法院“数字法庭”的经验做法,大力探索推进全流程网上办案模式,把上海法院的审判工作信息化建设提高到一个新的水平。进一步深化现代新技术在审判公开和诉讼服务领域的深度应用,继续完善司法公开服务平台建设,优化诉讼服务“智能化升级版”。

(二)完善有利于复杂事实问题认定处置的审判辅助机制,确保案件及时审结

按照世行的评价方法,各个效率性指标都只是在世行假设的“标准化案例”条件下,就各经济体法律制度对虚拟案例所展示的这一类问题(情况)进行应对处置的效能进行评价。因此,要结合对世行报告模拟案例假设条件的细化解读,准确把握营商环境评价指标真正的考察对象和考察重点,并做针对性的改进完善。“执行合同”指标的“标准化案例”是一个标的额约为10万人民币的定制家具的买卖合同纠纷,争议的焦点是交付的家具是否存在与合同约定不符的质量问题,需要引入专家证人或专门程序(司法鉴定程序)辅助法官进行判断。根据上述假设条件分析,“执行合同”指标的考察重点是各经济体司法制度对于具有较大事实认定难度的普通案件的处置能力和效率。根据相关司法统计数据分析,虽然中国法院的审判效率在整体上相对较高,但在涉及司法评估、审计、鉴定等程序的相对疑难复杂的案件中,由于上述辅助程序往往耗时较长、争议较大、成本较高,在很大程度上影响了此类案件的审判效率。因此,有必要进一步完善有利于促进疑难复杂问题认定处置为重点的审判辅助机制,如进一步加强对司法鉴定机构的管理,提高司法鉴定程序的效率,健全专家证人制度等,以此提高法院解决复杂事实争议的有效性和及时性,确保司法质量和效率。同时,可以进一步推进专业法官会议制度建设,充分发挥专业法官会议的咨询参谋作用,促进疑难复杂案件及时妥善审结。

(三)提高审判管理全流程精细化水平,推动审判进程再提速

提高审判效率,既要依靠法律制度和相关机制的配套辅助作用,也要进一步加强审判质效管理。特别是要认真分析造成当事人评价与法院评价不完全一致、世行评估数据与司法统计数据存在较大差异的原因和重点环节,有针对性地加强精细化管理,进一步提升当事人对法院提高审判效率工作举措的获得感、体验度。要进一步提升对诉讼全流程的精细化管理水平,重点完善对司法送达、诉前调解、立案审查、委托调解、委托司法鉴定评估等环节的跟踪问效机制,将审判管理延伸落实到与当事人诉讼相关的各个环节和全部流程,推动审判进程再提速。严格落实诉讼法和《最高人民法院关于严格规范民商事案件延长审限和延期开庭问题的规定》,加强对延期开庭审理和延长审限的管理,贯彻不间断审理原则,提高审判工作的质量效率。

(四)加强以财产查控处置能力为重点的执行体系建设,进一步提高执行效率

根据世行假设的“标准化案例”,被执行人名下没有任何资金,故相关案件不能通过查封、扣划执行人银行账户来完成执行,而是必须通过公开出售被执行人的流动资产(办公设备、车辆等)来进行执行。这也就意味着,各经济体必须完善以财产(特别是动产)查控处置能力为重点的执行体系建设,有效提高对各种财产类型的执行效率。对照我国的现实情况,虽然近年来法院执行网络查控系统的覆盖范围不断扩大,对房屋、车辆、存款、股票、股权等法定登记的财产基本上实现了全覆盖,但对各类流动资产的查找、控制、处置还存在不少实际困难,有必要进一步健全完善。下一步,要进一步推进执行网络查控系统建设,落实以“总对总”查控为主,“点对点”查控配合使用的财产查控要求,确保对各类财产实现“可查尽查”“可控尽控”,采取有力措施,确保胜诉当事人及时实现权益。加强执行工作信息化建设,提升执行案件流程管理智能化水平,进一步缩短案件执行周期,提高执行工作效率。完善执行指挥中心实体化运行机制,探索执行工作集约化管理,进一步提高执行工作效率。进一步健全网络司法拍卖工作机制,提升涉案财产处置变现的集约化、专业化水平,确保网络司法拍卖公开、公正、安全、高效。

(五)加强对商事法官的专业化培训,助推商事审判质效提升

根据今年世行报告的研究结论,要建设更高水平的法治化营商环境,必须把法律从业人员的教育培训工作提升到更高的水平。其中,重点是要适应形势任务的现实需要,进一步加强对法官教育培训的系统规划和有力支撑,通过重点突出、实用解渴的专业化培训,不断提高商事法官依法公正高效办案的能力和水平。结合实际情况来看,当前的法官教育培训要突出以下几个重点:一是要结合审判专业化建设加强法官培训,通过有组织、有计划的实务培训,补足一线法官在专业知识、专业技能上存在的短板,提高审判质效整体水平。二是要针对商事审判中出现的新技术、新情况、新问题,加强针对性培训,提高法官认识新事物、运用新技术、适应新系统的见识、能力和水平。三是要结合司法体制改革加强针对性培训。通过系统的政策解读和培训,让广大法官深入了解改革、广泛认同改革,促进相关司法改革举措真正落实到位。同时,政府有关部门也有必要结合商事领域营商监管体系(包括法律法规及有关政策等)改革完善的情况,进一步加强对商业律师等专业群体的教育培训及与社会公众的沟通宣传,推动新法新规更好落实,取得预期效果。


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